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杨雪冬、陈晓彤:国家治理现代化的空间逻辑

2022-09-29

国家治理现代化是中国发展的长期战略选择,不仅是一个时间进程,也是一场空间变革,是对不断衍生变化的各类空间的有效治理。在这个意义上,国家治理现代化就是各类空间秩序的调整和理顺,以构建出良好的空间秩序。因此,要认识国家治理现代化的内在逻辑和实现路径,空间是不可或缺的视角。

20世纪60年代开始,西方理论界出现了所谓的“空间转向”,空间的重要性得到诸多学科的重视。“空间转向”对于理解治理具有三个重要启示:首先,空间形态不是固定不变的;第二,空间是制度运行和治理展开的载体;第三,空间具有反作用,会对包括治理在内的社会实践施加约束,并抵制来自外部的过度干预。空间与治理的关系可以简要归纳为:治理的空间化与空间的治理化。空间既是治理调整规范和塑造的对象,也是治理发生的场域,并规定、影响着治理过程的展开、治理形态的形成以及治理目标的实现。这对关系在人类政治发展史上,会随着治理主体的转变以不同形式展开,从而塑造着不同时代的治理议题,成为理解国家治理现代化不可或缺的变量。

现代国家通过划分明确边界,将领土转变为自己独享治理主权的空间,借助暴力垄断地位,通过统一化、标准化、规范化等权力实行的多种形式,将国家权力施加到领土空间内的各个角落,将国家意志刻在领土空间内不同行为体的观念、行动上。在领土空间中,国家为了维持持续的治理秩序,层层叠加了诸多的职能,以维护自己的绝对主体地位,由此也拥有了多种“文明化的”面具,如领土国家、主权国家、民族国家、国民国家、人民国家、法治国家、民主国家、福利国家、责任国家、开放国家等。当然,对暴力的垄断,也衍生出一些极端化的面具,如“监控型国家”“规训型国家”“标准化国家”“网格化国家”等。在面对不同的治理对象和治理问题时,国家可以选择性地戴上相应的面具,以体现其治理行为的合理性、合法性,巩固其在领土空间内的最高权威地位。

国家治理下的领土空间虽然是一个整体,并且被国家想象为有单一的、垄断治理的对象,但实际上,在领土空间内部,从来就存在着不同尺度、不同类型的空间形式,每一种空间形式的形成,都可能不是国家意志安排的,并追求着各自的、不同程度摆脱国家控制的治理秩序。这就使得强调治理的同质化、统一化、规范化的国家,始终要面对领土空间内不断衍生而成的多样化空间及其多样化、自主化的秩序诉求。

马克思、福柯以及迈克尔·曼对空间多元化动力以及空间类型的分析,有助于我们更全面地理解空间变动对国家治理的约束。空间既是国家治理展开的场所,也是国家治理调整规范的对象,运用统一的标准改造空间更是国家治理经常使用的手段。因此,空间的多元化、自主化,必然会对追求单一化、整体化、均质化的国家治理提出挑战。这构成了国家治理碎片化的前提条件。

所谓国家治理碎片化,是指以民族国家为单位的治理体系基于管辖责任划分、权力运行分工而不断发展出来的辖区化治理、部门化治理、分层化治理等边界明确、分化精细的治理方式,面对日益分散、快速流动的治理对象和治理问题,无法形成有效的治理合作,达成整合性治理。就国家治理体系本身来说,有三个原因直接决定了国家治理的碎片化及其显示程度:首先是国家治理“分而治之”原则的制度化、组织化;其次是国家治理资源和能力分布的不均衡状态;再次是治理主体行为选择的内向性。国家治理的碎片化,是随着空间变革不断产生新型治理问题而更加显性化的。在全球化进程中,包括人口在内的各类资源在领土范围以及跨国界流动的速度和强度不断提升,各种交往活动也在超出各种既定的界限,流动成为普遍性现象,也是新型治理问题产生的根本原因和基本特征。

在全球风险时代,国家面临的挑战不断增多。新冠肺炎疫情的全球蔓延,既凸显了空间公共性的重要,也暴露了国家作为治理的首要承担者,运转的超负荷状态越来越突出。这种超负荷运行,可以称为“治理超载”。治理超载既可以在国家层面出现,也会在不同层级的地方以及具体职能部门那里出现。它表明,治理问题的发展速度、冲击强度、影响广度和深度超出了相应治理主体的决策反应力、社会承受力、组织动员力、资源供给力以及自我调整力,导致治理系统的暂时性停摆、治理秩序混乱,甚至治理系统的崩溃。治理超载是碎片化国家治理体系在回应急剧暴发的现代风险时的必然结果。

因此,在这个治理超载的时代,推进国家治理的现代化,不仅需要提升国家动员配置治理资源,弥合碎片化治理体系,更需要国家在国内治理和全球治理中,更加主动地开放,在不同空间中,共同维护不断演化生成的公共空间中的治理秩序。只有这样,才能在多样化的空间中,建构出范围更大、更有包容性的公共空间,实现从以国家为中心的单一治理秩序,向由国家引领的多元治理秩序的转化,真正实现从统治到治理的现代化转型。

原文刊发于《中国人民大学学报》2022年第5期“专题研究:国家治理体系下的空间体制”栏目,以上内容为文章节选。

作者介绍:

杨雪冬:dafa经典版网页登录社科学院政治学系教授

陈晓彤:北京建筑大学建筑与规划学院副教授




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